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2. Normes du travail

Archivée - Chapitre 3 - À quel niveau placer la barre : Quelles sont les normes du travail appropriées pour les secteurs de compétence fédérale?

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1. Introduction

La Partie III vise à assurer des conditions de travail décentes aux travailleurs ainsi qu’à appuyer et, si possible, à promouvoir la compétitivité des entreprises et le dynamisme de l’économie. Elle vise également le respect des exigences de la saine gestion des affaires publiques, selon lesquelles les interventions en matière de politiques publiques doivent être justes, efficaces et efficientes. Dans le chapitre précédent, j’ai examiné quelques-unes des forces qui influent sur ces trois objectifs et la dynamique entre ceux-ci. Dans le présent chapitre, je propose deux approches différentes pour « placer la barre ». La première est latérale : elle évalue les normes du travail fédérales par rapport à celles en vigueur dans d’autres provinces ou pays. La seconde est prospective : elle établit les principes qui peuvent être appliqués à l’analyse des propositions de modification à la Partie III.

2. Comparaison entre les normes du travail fédérales et celles en vigueur dans d'autres provinces ou pays

Quel que soit l’ensemble d’objectifs stratégiques que nous jugeons appropriés, il est tentant de comparer les normes du travail fédérales à celles en vigueur dans d’autres économies avancées partageant des valeurs similaires et ayant fait face à des enjeux semblables. Un bon nombre de mémoires et d’études l’ont fait. Leurs auteurs font tour à tour valoir – ou supposent simplement – que toute norme fédérale ne doit pas être inférieure à la norme provinciale la plus élevée traitant du même sujet, qu’elle ne doit pas être supérieure à la norme la plus basse en vigueur chez nos principaux partenaires commerciaux ou encore qu’elle ne doit pas s’écarter de celle en vigueur dans les pays dont le succès dans le domaine des politiques économiques et sociales constitue une source d’inspiration pour nous. Bien entendu, de telles comparaisons ne sont pas entièrement objectives; en fait, il serait juste de dire qu’elles sont souvent coercitives : elles sont mises en place pour orienter les décideurs politiques vers un résultat souhaité. Ceux qui sont en faveur de normes du travail fédérales plus élevées choisiront aux fins de comparaison les États – principalement les pays membres de l’Union européenne, mais aussi certaines provinces cana­diennes – dont les normes du travail sont supérieures aux nôtres, et, vice versa, ceux qui sont favorables à des normes fédérales plus basses établiront des comparaisons avec un pays – le plus souvent les États-Unis, mais pas toujours – dont les normes sont inférieures aux nôtres sous certains aspects.

Je conviens qu’il est utile de savoir de façon globale comment les normes du travail fédérales se comparent à celles en vigueur ailleurs. Toutefois, pour utiliser efficacement ces comparaisons, il importe de comprendre leurs limites intrinsèques. D’aucuns conviennent que les comparaisons, notamment avec d’autres pays, sont difficiles parce que des gouvernements différents appliquent des stratégies différentes pour assurer des conditions décentes dans le milieu de travail. Certains ont recours aux normes du travail, d’autres aux politiques de sécurité sociale ou économiques. Certains réglementent l’accord relatif à l’emploi alors que d’autres offrent des mesures incitatives aux employeurs ou des subventions aux travailleurs. Certains intègrent les normes du travail à d’autres formes de réglementation du marché du travail, comme la négociation collective; d’autres laissent ces systèmes fonctionner de façon relativement autonome. C’est pourquoi le fait de mettre l’accent sur des normes du travail particulières pourrait cacher le fait que différents gouvernements traitent les mêmes enjeux de façons différentes, mais tout aussi efficaces – ou inefficaces.

De plus, les comparaisons s’accompagnent d’une cohorte de problèmes techniques. Il se peut que les données ne soient pas colligées sur la même base d’un endroit à un autre ou que les catégories et la terminologie utilisées dans un lieu n’aient pas d’équivalents fonctionnels ou conceptuels dans un autre. Les différences dans le profil de la main-d’œuvre et des entreprises, dans le système de relations industrielles, dans l’environnement économique global ou dans les influences culturelles, politiques et sociales peuvent signifier que des normes apparemment semblables fonctionnent de façon différente ou que celles qui semblent différentes ont des effets similaires. En outre, une comparaison indi­viduelle des normes du travail ne donne aucune indication sur les avantages cumulatifs dont bénéficient les travailleurs ni sur le fardeau cumulatif qu’elles font peser sur les entreprises, les secteurs industriels ou les économies. Pour toutes ces raisons, il est préférable de faire des comparaisons d’évaluation à l’échelle des grands objectifs ou enjeux politiques plutôt qu’à celle de détails législatifs particuliers.

Cela dit, il existe au moins deux bonnes raisons de situer les normes du travail fédérales par rapport à celles en vigueur ailleurs. Premièrement, les lois canadiennes sur les normes du travail sont l’expression des valeurs et des attentes des travailleurs, des employeurs et de la population de l’ensemble du pays. Bien que les normes varient quelque peu d’une autorité législative à une autre, reflétant des différences dans l’économie locale et les approches politiques, elles présentent aussi un degré de convergence surprenant. Par conséquent, tout gouvernement qui se trouve en marge devrait à tout le moins se demander s’il veut se trouver dans cette position et, si c’est le cas, pour quelle raison. Il peut très bien y avoir de bonnes raisons pour que les normes du travail fédérales soient inférieures (ou supérieures) à celles de la plupart des provinces, mais en l’absence de telles raisons, les comparaisons peuvent rappeler que les normes fédérales tirent de l’arrière (ou se situent en tête) par rapport à celles des provinces et des territoires, et qu’elles doivent être réexaminées.

Deuxièmement, les comparaisons nous obligent à sortir des sentiers battus. L’expérience des autres pays – et, à un degré moindre, celle des provinces et des territoires – nous rappelle que d’autres populations ayant fait face à des défis semblables aux nôtres y ont trouvé des solutions très différentes, dont certaines fonctionnent avec succès depuis longtemps. Même si nous décidons de ne pas adopter leurs solutions, nous sommes amenés à examiner les nôtres d’un œil plus critique, en sachant qu’il existe d’autres possibilités.

C’est ainsi que la Commission a recueilli une importante quantité de données comparatives, qui sont résumées dans l’annexe technique du présent rapport. Une bonne partie de ces données a été examinée par le professeur Richard Block dans un rapport préparé à l’intention de la Commission. Les conclusions que j’ai tirées de ce travail et des autres sources consultées sont présentées ci-après.

Dans la plupart des cas, les normes du travail fédérales offrent aux travailleurs une protection qui représente environ le niveau médian de celle offerte par les provinces et les territoires du Canada. Ceci est particulièrement évident dans le cas du salaire minimum, puisque le taux fédéral est égal au taux minimum général en vigueur dans la province d’emploi d’un travailleur, ainsi que dans le cas de la durée normale du travail et des périodes de repos hebdomadaires, des congés de maternité et des congés parentaux, des vacances et des jours fériés. Les normes fédérales donnent à la plupart des travailleurs un meilleur accès à une indemnité de départ, mais un avis de cessation d’emploi généralement plus court qu’ailleurs au pays. L’équilibre est donc différent pour ce qui est des détails, mais similaire en ce qui a trait au niveau global de la protection offerte. Le gouvernement fédéral est également l’un des rares gouvernements au Canada à avoir établi un plafond pour les heures de travail hebdomadaires, bien que ce plafond soit assujetti à différentes exceptions et à des mesures de souplesse. En ce qui a trait au congédiement injuste, aux congés de maladie non rémunérés, aux licenciements collectifs, au harcèlement sexuel et aux droits à la réaffectation et au retrait préventif pour les employées enceintes ou qui allaitent, la Partie III offre une protection plus étendue que presque partout ailleurs au Canada. Par ailleurs, les normes fédérales actuelles ne donnent pas accès aux congés de courte durée pour des raisons familiales et, de façon assez étrange, n’exigent pas non plus que les employés aient droit à des périodes
de repos quotidiennes, y compris des pauses pour les repas. À ces égards, les normes fédérales accusent un retard par rapport à celles de la plupart des provinces et des territoires au Canada.

Au plan international, les normes du travail fédérales, à l’instar de celles des provinces et des territoires du Canada, assurent aux travailleurs une protection un peu plus élevée dans la majorité des secteurs que ne le font la plupart des États américains. Les États-Unis constituent cependant un cas particulier parmi les pays industrialisés dans la plupart des domaines de la législation sur les normes du travail. Les normes canadiennes tendent à offrir aux travailleurs une protection inférieure à celle de la plupart des pays européens à l’égard de la durée du travail et sont beaucoup moins généreuses en ce qui concerne les vacances. Selon une étude de l’OCDE, elles sont aussi beaucoup moins strictes à l’égard de la protection de l’emploi – par exemple, la durée de l’avis de cessation d’emploi, le montant de l’indemnité de départ, les restrictions relatives aux contrats d’emploi à durée déterminée et aux agences de placement de personnel temporaire – que les lois de tous les pays européens, à l’exception du Royaume-Uni. En 2001, le salaire minimum moyen au Canada représentait une fraction plus faible du salaire industriel moyen que dans bon nombre d’autres pays industrialisés, y compris les États-Unis. D’un autre côté, la durée des congés de maternité, des congés parentaux et des congés de soignant prévue par les lois canadiennes se situait au centre dans le continuum des approches adoptées par la plupart des autres pays industrialisés.

Au minimum, ces comparaisons laissent voir que, bien qu’elles ne s’écartent pas beaucoup de la norme canadienne, les normes du travail fédérales comportent certaines anomalies qui doivent être reconnues. D’une part, l’absence dans la Partie III de dispositions concernant les congés de courte durée pour obligations familiales et les périodes de repos quotidiennes devrait être examinée à la lumière des attentes contemporaines. D’autre part, la présence, dans les normes fédérales, d’une protection unique à l’encontre du congédiement injuste, de dispositions relativement généreuses sur les congés de maladie et de dispositions plutôt robustes en ce qui a trait aux licenciements collectifs relativisent le besoin d’améliorations dans ces secteurs.

Il faut toutefois noter que de nombreux gouvernements avec lesquels se font les comparaisons – notamment les provinces – envisagent de modifier leurs propres normes du travail; ils ont commencé à débattre de l’orientation de leurs politiques et les solutions existantes se sont transformées en travaux en cours. L’approche la plus rationnelle consiste donc à déterminer quels grands enjeux en matière de normes du travail sont actuellement sujets à réflexion en matière de politiques publiques au Canada et dans les économies avancées du monde, et à apporter ce qui, je l’espère, constituera une contribution utile aux discussions en cours au Canada et au plan international. Trois secteurs semblent demander une attention particulière.

Premièrement, alors que bon nombre de provinces et de territoires canadiens ont franchi des étapes importantes vers l’établissement d’un cadre permettant aux travailleurs de parvenir à un équilibre entre leurs obligations professionnelles et familiales, les données dont il est fait état au chapitre 2 et qui sont résumées au chapitre 7 donnent à penser que cela reste une préoccupation majeure, dont l’importance ne pourra que croître dans un avenir prochain. Les congés de maternité, les congés parentaux et les congés de soignant, avec les programmes de soutien du revenu de l’assurance-emploi qui y sont associés, ont sans doute permis d’atténuer considérablement la pression. Pourtant, de nombreux employés ne bénéficient pas de la souplesse dont ils auraient besoin pour répondre aux exigences à court terme et plus ou moins imprévisibles liées aux soins familiaux et aux autres responsabilités personnelles. À ce chapitre, il faudra se pencher sur ce qui se fait à l’étranger ou concevoir des solutions pratiques à partir des approches canadiennes existantes.

Deuxièmement, la nécessité d’assurer des conditions de travail décentes à une main-d’œuvre non traditionnelle en croissance reste un défi pour bien des gouvernements. Au Canada, alors qu’on a beaucoup innové dans d’autres domaines des politiques publiques, on n’a mis en place qu’un petit nombre de mesures novatrices en ce qui a trait aux normes du travail. Le Québec et la Saskatchewan n’accordent qu’une protection législative limitée aux travail­ leurs à temps partiel, tandis que le Yukon inclut les « travailleurs à contrat » parmi les personnes protégées par la loi sur les normes du travail. Dans bien des provinces canadiennes, le salaire minimum a diminué en termes réels au cours de la dernière décennie. Bien que plusieurs provinces aient entrepris de corriger la situation, les gains d’un employé à temps plein payé au salaire minimum restent le plus souvent au-dessous du seuil de pauvreté reconnu. Plusieurs pays européens, dont le Royaume-Uni, l’Italie et l’Allemagne, ont élargi la portée des lois sur les normes du travail pour inclure les travailleurs dont l’emploi ne correspond pas à la définition traditionnelle, et l’Union européenne a émis une directive exigeant que les employés temporaires et à temps partiel bénéficient des mêmes conditions d’emploi que les employés permanents et à temps plein. De nombreux pays européens réglementent également les relations avec les agences de placement, afin d’éviter que les travailleurs de ces agences ne soient désavantagés ou exploités. Presque partout, cependant, la façon de traiter le travail atypique continue de faire l’objet d’un vif débat; à ce chapitre, l’expérience ne nous apprend rien, ni au pays ni ailleurs.

Finalement, il y a encore beaucoup à faire pour relever avec succès le défi visant à permettre aux travailleurs de faire des études et de recevoir une formation pour se tenir à jour et progresser dans une économie fondée sur le savoir. Malgré l’importance que revêt cette question pour le succès des Canadiens et celui de l’économie canadienne en général, et bien qu’il soit généralement reconnu que les travailleurs canadiens ne reçoivent guère de formation au cours de leur vie professionnelle, aucun gouvernement au Canada n’a établi de système de congés d’étude ou de formation à l’intention des employés. Seul le Québec exige que les employeurs consacrent un minimum de ressources à la formation en cours d’emploi. En revanche, nombre de pays européens ont mis en place un éventail de congés d’étude et de formation, souvent appuyés par des programmes de remplacement du revenu financés par les programmes d’assurance sociale ou d’assurance-emploi. Nous pourrions tirer des leçons utiles de cette expérience, tout en tenant compte des différences entre le contexte canadien et européen.

Chacun de ces enjeux sera examiné à tour de rôle dans les chapitres suivants. Cet examen sera documenté par des comparaisons et différents travaux. Il doit également s’appuyer sur certains principes qui, à mon sens, doivent servir de fondement à mes recommandations. Voici un résumé de ces principes.

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Date de modification :

2011-12-02