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Fil d'Ariane

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2. Normes du travail

Archivée - Chapitre 1 - Introduction

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Lorsque le ministre du Travail m’a nommé commissaire, en octobre 2004, il m’a chargé d’effectuer un examen approfondi de la Partie III du Code canadien du travail, qui établit les normes du travail régissant les travailleurs de compétence fédérale (voir l’annexe 1, « Mandat de la Commission »). Même si je suis le seul commissaire, j’ai travaillé en étroite collaboration avec trois groupes : un comité composé de représentants des parties prenantes patronales et syndicales, un comité d’experts formé d’universitaires et de professionnels ainsi qu’un personnel compétent et dévoué (voir l’annexe 2, « Personnel de la Commission, conseillers experts et conseillers des parties prenantes »). Chacun de ces groupes m’a fourni des renseignements précieux, des analyses perspicaces et des opinions franches; je tiens à les remercier sincèrement et je les dégage de toute responsabilité en ce qui concerne le contenu du présent rapport, dont je suis le seul responsable.

1. Mandat de l’examen

La Partie III du Code canadien du travail a été promulguée en 1965. Elle traite d’un vaste éventail de sujets complexes habituellement couverts par la législation sur les normes du travail – durée du travail, vacances, jours fériés, salaires, congés et licenciements –, ainsi que de certaines questions qui ne relèvent habituellement pas de cette législation, comme le harcèlement sexuel, le congédiement injuste et l’équité salariale. Bien que la Partie III ait été modifiée plusieurs fois depuis sa promulgation, elle n’a jamais fait l’objet d’un examen approfondi.

Le présent examen arrive à point. Bien des choses ont changé depuis 1965, qu’il s’agisse des caractéristiques démographiques de la population active et de la composition des familles canadiennes; de l’intégration économique mondiale et continentale; de la technologie utilisée dans les banques, dans les entreprises de transport et de communication et chez d’autres employeurs de compétence fédérale; des méthodes privilégiées pour assurer le respect de la législation; et même de nos attentes quant aux responsabilités qu’il convient de laisser au marché ou à l’État. En vertu de mon mandat, je dois tenir compte de tels changements. Il m’incombe plus particulièrement d’examiner si, et comment, les modifications à la Partie III pourraient aider les travailleurs à établir un équilibre adéquat entre leur travail et leur vie personnelle et à acquérir la formation et les compétences dont ils ont besoin pour réussir dans une économie canadienne fondée sur le savoir.

Ainsi, le présent examen a pour but premier d’étudier si les normes du travail entrées en vigueur en 1965 – et celles qui ont été ajoutées par la suite – sont toujours pertinentes et si la Partie III nécessite des révisions supplémentaires. Je dois toutefois aller plus loin et recommander des manières d’améliorer l’efficacité des normes du travail. Il me faut donc examiner comment la conception et l’administration des normes du travail peuvent le mieux garantir le respect de ces normes dans les milieux de travail de compétence fédérale. Je dois aussi examiner les objectifs d’intérêt public sous-jacents aujourd’hui visés par les normes du travail, le soutien que les autres politiques et programmes gouvernementaux peuvent apporter à ces objectifs et le rôle que peut jouer le Programme du travail de Ressources humaines et Développement social Canada de concert avec d’autres programmes et ministères pour assurer la cohérence de l’ensemble des politiques. Enfin, je dois examiner le rôle que les travailleurs et les employeurs peuvent et doivent jouer dans le traitement des questions sur lesquelles porte le présent examen. Il n’est donc pas surprenant que l’on m’ait demandé de formuler à la fois des recommandations de nature législative et non législative.

Comme je l’expliquerai, un certain nombre de ces questions peuvent être réglées par des modifications relativement superficielles du Code canadien du travail ou d’autres lois fédérales. D’autres, en revanche, demandent des changements législatifs plus importants, requièrent la collaboration des ministères directement chargés des normes du travail et des organismes responsables des autres politiques sociales et économiques qui influent indirectement sur les normes du travail, ou exigent des stratégies de promotion conçues pour accroître la sensibilisation aux bonnes pratiques et récompenser leur utilisation. D’autres questions encore peuvent uniquement être résolues en milieu de travail par les employeurs et les travailleurs. De plus, bon nombre de ces questions dépendent en bout de ligne de la volonté de tous de repenser les attitudes envers le travail et les relations personnelles, de même que le sens à donner au fait d’être des personnes et des entreprises conscientes de leurs responsabilités sociales et membres d’une collectivité soucieuse d’équité et de décence.

2. Stratégie de l’examen

L’importance, la diversité et la complexité des questions posées à la Commission ont déterminé notre démarche. Il nous a fallu comprendre comment fonctionnent les normes du travail existantes – si elles fonctionnent – dans le monde actuel; comment d’autres autorités législatives traitent des problèmes similaires; quelles pourraient être les répercussions des changements apportés aux normes ou aux mécanismes servant à les faire appliquer; comment susciter de tels changements lorsqu’ils sont nécessaires; comment éviter la désuétude rapide d’une nouvelle Partie III; comment définir et administrer les normes du travail de sorte qu’elles conviennent à des milieux de travail très divers; et comment progresser dans le traitement des questions auxquelles la législation sur les normes du travail ne peut pas répondre facilement.

La Commission a décidé d’explorer ces questions de trois façons. Premièrement, après avoir consulté un large éventail d’éminents universitaires (voir l’annexe 3, « Liste des participants des consultations académiques »), elle a assigné un certain nombre d’études à des experts canadiens et étrangers de premier plan tout en veillant à ce que les résultats de celles-ci soient fondés sur les recherches les plus récentes et que leurs conclusions soient justes et équilibrées (voir l’annexe 4, « Études de recherche indépendantes »). Deuxièmement, elle a demandé à son personnel d’entreprendre une série d’études sur le fonctionne­ ment de la Partie III et sur des questions connexes : (voir l’annexe 5, « Études de recherche du personnel »). Troisièmement, la Commission a demandé aux Canadiens de lui faire part de leurs expériences, de leurs aspirations et de leurs craintes concernant les normes du travail. À notre grand avantage, la popula­tion a répondu à notre appel, soit dans le cadre des audiences publiques tenues à travers le pays, soit par la présentation de mémoires officiels ou l’envoi de correspondance en ligne et par la poste (voir l’annexe 6, « Liste des mémoires et autres présentations »). Une grande partie de ces documents sont répertoriés dans l’annexe technique qui accompagne le présent rapport.

La Commission a également tenu des rencontres relativement informelles avec des parties intéressées et bien informées, ce qui a permis de discuter de façon plus ouverte et plus libre des questions à l’étude. Elle a aussi organisé plusieurs réunions avec des représentants du Congrès du travail du Canada, de l’Association des banquiers canadiens et des Employeurs des transports et communications de régie fédérale (organisme-cadre réunissant des associations d’employeurs), avec d’autres groupes syndicaux, patronaux et communautaires, ainsi qu’avec des représentants de ministères fédéraux et provinciaux concernés par les normes du travail. La Commission a aussi réuni des représen­tants des employeurs et des travailleurs avec certains membres du personnel du Programme du travail qui est chargé de mettre en œuvre sur le terrain la Partie III afin de voir si ces personnes pouvaient résoudre entre elles certains problèmes techniques. Finalement, en février 2006, la Commission a formé quatre tables rondes officieuses auxquelles elle a invité des représentants d’orga­nisations syndicales et patronales, d’organismes de défense et d’organisations d’experts à discuter de certains des problèmes les plus importants auxquels la Commission est confrontée (voir l’annexe 6, « Liste des participants aux tables rondes »).

J’espère que de cette stratégie résultera un rapport éclairé non seulement par une connaissance approfondie des normes du travail et des questions techniques connexes, mais aussi par la connaissance des divers besoins, préoccupations et attentes de ceux dont la vie est touchée par les normes du travail. C’est ce que j’espère mais, bien sûr, je ne peux pas tout savoir, je n’ai pas entendu tout le monde, je n’ai pas tenu compte de tous les points de vue et je ne peux pas prévoir tous les changements à venir. C’est pourquoi je considère la tâche d’établir et de faire appliquer les normes du travail comme un travail continu, et c’est pourquoi bon nombre de mes recommandations offrent la possibilité d’effectuer, au cours des années à venir, des ajustements à l’intérieur d’un vaste cadre de principes fondamentaux.

3. Que sont les Normes du travail?

L’expression « normes du travail » n’est pas précise. Lors de leur création au Royaume-Uni, au début de la révolution industrielle, les normes du travail reflétaient une opinion publique largement répandue, reprise ensuite par la législation, voulant quemployeur ne puisse imposer des conditions de travail inférieures aux normes qu’une société décente est prête à tolérer et qu’aucun travailleur ne soit obligé de les subir. Les sociétés décentes de cette époque s’inquiétaient particulièrement de la situation lamentable des femmes et des enfants contraints de travailler; plus tard, elles se sont aussi préoccupées du sort des travailleurs masculins adultes. Au départ, les inquiétudes des sociétés étaient axées sur les questions de sécurité et les heures de travail, puis elles se sont portées sur les salaires, les congés, les vacances et les autres avantages sociaux.

Comme les dispositions de la Partie III le laissent entendre, les préoccupations des sociétés décentes évoluent sans cesse. La Partie III se préoccupe toujours de la durée du travail, du salaire minimum, des jours fériés et des congés annuels, mais elle traite maintenant aussi des congés statutaires (congés de maternité, congés parentaux, congés de soignant, congés de décès, congés de maladie), des pertes d’emploi (licenciements collectifs, congédiement des travailleurs accidentés ou des travailleurs dont le salaire a été saisi, congédiement injuste) et, dans une moindre mesure, des droits de la personne en milieu de travail (parité salariale, harcèlement sexuel).

L’élaboration des premières lois sur les normes du travail a donné lieu à une série d’expérimentations dans l’administration publique. Le mandat de faire respecter les normes a d’abord été confié aux employeurs eux-mêmes et à un groupe de « visiteurs », souvent des membres du clergé n’ayant aucun pouvoir légal. Cette méthode a cependant permis à des employeurs peu scrupuleux de faire concurrence aux employeurs plus éclairés en passant outre aux exigences légales, incitant l’ensemble des employeurs à les imiter. Il est vite devenu évident que, pour être efficaces, les normes devaient être appliquées de façon générale et uniforme. On a donc confié à des « inspecteurs » des usines et des mines le pouvoir de se rendre sur les lieux de travail, d’exiger la production de registres, de forcer l’utilisation d’équipement sécuritaire et l’adoption de règles de travail détaillées, de déterminer si des infractions avaient été commises, d’imposer des mesures correctives ou la suspension des travaux, de mettre à l’amende et d’intenter des poursuites en cas d’infractions graves. Comme on le verra plus loin, la nécessité d’expérimenter d’autres méthodes destinées à assurer le respect des normes demeure encore aujourd’hui.

Par ailleurs, la Partie III – comme la plupart des textes de loi semblables – montre des signes de contradiction interne. Elle exige que les normes du travail prescrites par la loi l’emportent « sur les règles de droit, usages, contrats ou arrangements ». Toutefois, elle permet expressément de déroger à certaines dispositions dans des situations d’urgence ou lorsque les réalités opérationnelles d’entreprises ou d’industries particulières (« usage ») le justifient. Quand une dérogation est permise, elle doit normalement recevoir l’accord des travailleurs ou de leur syndicat ou être entérinée par une autre forme d’expression collective des souhaits des employés (« contrat »); cependant, elle requiert parfois l’approbation du ministre sous la forme d’un règlement ou d’un permis (« arrangement »). Bien entendu, les écarts aux dispositions de la loi sont librement permis s’il s’agit d’améliorations, et non de dérogations. En fait, bon nombre d’améliorations – par exemple, vacances payées ou congés de maternité – ont d’abord été des politiques de gestion éclairées ou des dispositions novatrices insérées dans les conventions collectives, et ont obtenu force de loi en tant que « normes du travail » à mesure qu’elles sont devenues plus courantes.

Cela laisse entendre que, même si l’État s’est officiellement engagé à établir des normes décentes pour l’ensemble des travailleurs, il compte aussi – de façon implicite ou explicite – sur la tendance des employeurs à appliquer les normes qu’ils jugent pratiques ou souhaitables dans des situations ou des secteurs particuliers. En somme, les normes du travail se révèlent souvent plus souples dans la pratique qu’elles ne le paraissent en principe. Le présent rapport examine donc des moyens de garantir que cette souplesse – déjà amplement prévue dans la Partie III – n’est pas exercée de façon arbitraire ou d’une manière qui menace le respect de normes du travail décentes.

Comme l’indique ce court résumé de la Partie III, il est difficile de tracer une ligne de démarcation nette entre les normes du travail et les autres normes en milieu de travail. C’est sans doute pourquoi mon mandat me demande de procéder à l’« examen approfondi » de la Partie III en tenant compte des « déve­loppements [qui] ont profondément affecté le milieu de travail », et mentionne en particulier la nature du travail de plus en plus fondé sur le savoir, la mondialisation, les nouvelles formes de relations de travail, l’équilibre travail-vie personnelle et les changements démographiques au sein de la population active. Dans cette perspective, presque n’importe quoi peut être qualifié de « question relative aux normes du travail ».

Pour pouvoir exécuter mon mandat dans les délais prescrits et recommander une répartition judicieuse des responsabilités législatives et administratives, j’ai toutefois dû adopter une définition plus restrictive des « normes du travail ». J’ai essentiellement décidé de me concentrer sur les questions déjà traitées dans la Partie III, sur des questions analogues et sur de nouvelles questions qui auraient sans doute de bonnes raisons de se trouver dans la Partie III. Lorsque la Partie III pourrait avoir un rôle secondaire à jouer, mais que la responsabilité principale de la politique et de l’administration incombe logiquement à un autre organisme, j’ai souligné les possibilités de modification de la loi, sans toutefois les recommander fermement. C’est pourquoi je ne me propose pas d’aborder des questions comme la négociation collective ou la santé et la sécurité au travail, qui sont traitées dans les parties I et II du Code canadien du travail, sauf si elles sont directement liées à la Partie III. Il en va de même pour les questions traitées dans la Loi canadienne sur les droits de la personne.

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Date de modification :

2011-12-02