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Mandat

En octobre 2004, le ministre du Travail a nommé M. Harry Arthurs au poste de commissaire et l’a chargé d’effectuer un examen de la Partie III du Code canadien du travail. La Partie III établit les normes du travail qui régissent les employés des entreprises de compétence fédérale. Elle est admi­nis­ trée par le Programme du travail du ministère des Ressources humaines et du Développement social.

En quoi consistent les Normes du Travail?

La Partie III réglemente la durée du travail, le salaire minimum, les jours fériés et les vacances annuelles, les congés prévus par la loi (congés de maternité, congés parentaux, congés de soignant, congés de décès et congés de maladie) et la résiliation des contrats de travail. Elle énonce la procédure que doivent suivre les travailleurs pour contester un congédiement injuste et pour recouvrer les salaires non payés; elle traite aussi, dans une certaine mesure, des droits de la personne en milieu de travail (équité salariale et harcèlement sexuel).

Quels sont les organismes et les personnes visés par les Normes du travail Fédérales?

Quelque 12 000 entreprises sont régies par le gouvernement fédéral et environ 840 000 employés de ces entreprises sont visés par la Partie III. Ces derniers travaillent dans des banques (30 p. 100), des entreprises de télécommunication ou de radiodiffusion (18 p. 100), des sociétés de service postal et d’exploitation de pipelines (14 p. 100), des compagnies aériennes (12 p. 100) et des entreprises de transport routier (12 p. 100); ils occupent aussi des emplois très divers dans les aéroports et les ports de mer, les installations de manutention des grains, les installations nucléaires et au sein des gouvernements des Premières nations (14 p. 100). Environ 86 p. 100 des travailleurs d’entreprises de compétence fédérale se trouvent dans des entreprises comptant au moins 100 employés. Les travailleurs syndiqués (32 p. 100 de l’ensemble des effectifs), les gestionnaires et les professionnels sont protégés par certaines dispositions seulement de la Partie III du Code canadien du travail.

Pourquoi cet examen était-il nécessaire?

Depuis la promulgation de la Partie III du Code canadien du travail, en 1965, de nombreux changements importants ont eu lieu dans les milieux de travail du Canada. Les décennies qui se sont écoulées depuis ont été marquées par la montée d’une nouvelle économie caractérisée par des changements technologiques saisissants, une mondialisation croissante, la déréglementation, l’intensification de la concurrence et le passage à une économie fondée sur le savoir fortement tributaire du déploiement efficace du capital humain. Elles ont aussi été le théâtre d’énormes changements dans le bassin de capital humain, c’est-à-dire parmi les travailleurs présents dans les milieux de travail canadiens, en ce qui a trait à l’âge, au sexe, à l’éducation et à la diversité ethnique et culturelle. Ces changements ont à leur tour remodelé les besoins, les valeurs et les attentes des travailleurs, des employeurs et des gouvernements du pays.

Le contexte de la réglementation et des politiques a évolué lui aussi :
l’expérience nous a beaucoup appris sur les stratégies de réglementation efficaces, des modifications importantes ont été apportées aux programmes sociaux qui soutiennent les travailleurs au cours de leur carrière, et les organismes de réglementation éprouvent des difficultés à suivre le rythme accéléré du changement. Le contexte a tellement évolué que les normes du travail qui semblaient « décentes » peuvent aujourd’hui paraître inadéquates, les mécanismes de réglementation qu’on disait d’avant-garde il y a 40 ans peuvent maintenant sembler désuets et certains enjeux auxquels les Canadiens doivent faire face au XXI^e siècle ne se profilaient même pas encore à l’horizon en 1965. L’équilibre entre la vie professionnelle et la vie personnelle en est un exemple probant.

Principes sous-jacents au présent rapport

Un examen attentif de la Partie III est devenu nécessaire en raison des changements complexes qui ont touché la démographie, la technologie et l’économie politique. Il existe toutefois des divergences de vues entre les employeurs, les travailleurs et les organismes communautaires quant au diagnostic à établir et aux moyens à prescrire. De façon générale, les groupes représentant les entreprises souhaitent moins de réglementation, tandis que les travailleurs et les autres groupes en désirent davantage. Le présent rapport tente de maintenir un équilibre entre ces deux positions en se fondant non seulement sur les recherches et les consultations approfondies décrites plus loin, mais aussi sur les 12 principes énoncés au chapitre 3.

Le principe fondamental de la décence au travail sous-tend l’ensemble de la législation sur les normes du travail et constitue le point de référence au regard duquel toutes les propositions doivent être évaluées :

Les normes du travail devraient faire en sorte que, quelles que soient les limites de son pouvoir de négociation, un employé de compétence fédérale ne puisse se voir offrir ou n’accepte des conditions de travail que les Canadiens ne considèrent pas comme « décentes », ou ne travaille dans de telles conditions. Aucun travailleur ne devrait donc recevoir un salaire insuffisant pour vivre; être privé du paiement du salaire ou des avantages sociaux auxquels il a droit; faire l’objet de coercition, de discrimination, d’atteintes à la dignité ou de risques injustifiés dans le milieu de travail; ou être obligé de travailler un nombre d’heures excessif, au point d’être privé de vie personnelle ou communautaire.

Ce principe de décence doit tenir compte d’un certain nombre d’autres principes importants. Par exemple, le Canada doit maintenir le dynamisme de son économie de marché afin de conserver des normes du travail élevées; dans cette économie, les interventions au moyen de la réglementation doivent être étudiées et mises en œuvre avec soin de façon à garantir que les emplo­ yeurs concurrents sont soumis à des règles du jeu équitables; les normes du travail peuvent et doivent établir un équilibre entre les intérêts et les préoccupations légitimes des travailleurs et des employeurs grâce à une stratégie de « flexibilité réglementée »; la législation doit être rédigée et administrée de manière à en­traîner une conformité aussi élevée que possible, compatible avec l’utilisation efficace des ressources publiques et l’application des multiples politiques gouvernementales.

Processus suivi pour l’examen : Recherche et consultation

La Commission a reçu l’aide de deux groupes consultatifs de spécialistes, l’un formé d’experts impartiaux et l’autre, de représentants d’organisations syndicales et patronales. Elle a engagé des experts canadiens et étrangers de premier plan qui ont mené 23 travaux de recherche sur les normes du travail et sur des sujets connexes. Des études additionnelles ont été effectuées par le personnel de la Commission, notamment une analyse rigoureuse de l’expérience concrète liée à la Partie III ainsi que des comparaisons entre la Partie III et la législation sur les normes du travail en vigueur dans les pro­ vinces et les territoires et dans d’autres pays. La Commission a entendu 171 exposés présentés par des groupes et des particuliers lors des audiences publiques tenues à l’échelle du Canada; elle a en outre reçu 154 mémoires officiels et de nombreux autres commentaires écrits officieux. Enfin, au cours de ses travaux, la Commission a tenu des rencontres officielles et informelles avec des organisations syndicales, patronales et communautaires, ainsi qu’avec des praticiens et des administrateurs des normes du travail.

Conclusions et recommandations de la Commission

Le rapport de la Commission comprend 11 chapitres. Les trois premiers chapitres décrivent le contexte global et proposent une analyse générale. Le chapitre 4 porte sur plusieurs groupes, notamment les travailleurs auto­ nomes, les gestionnaires et les professionnels, dont le statut juridique au regard de la Partie III est contesté ou controversé. Le chapitre 5 traite de l’établissement et de la mise en application du contrat de travail, tandis que le chapitre 6 aborde les liens entre les normes du travail et la législation sur les droits de la personne. Le chapitre 7 – le plus long – traite des questions relatives au contrôle du temps de travail et, en particulier de l’équilibre entre la vie professionnelle et la vie personnelle. Le chapitre 8 examine la cessation d’emploi pour des raisons liées aux affaires, de même que l’épineuse question du congédiement injuste. Le chapitre 9 propose un mécanisme entièrement nouveau pour faire appliquer la Partie III. Le chapitre 10 étudie si la Partie III protège suffisamment et efficacement les travailleurs qui en ont le plus besoin. Finalement, le chapitre 11 montre comment les normes du travail peuvent contribuer au succès d’une économie dynamique et moderne.

Voici quelques-unes des principales conclusions et recommandations formulées dans le présent rapport :

Champ d’application

• La Partie III devrait être modifiée et inclure la définition de termes clés tels qu’« employé », « travailleur autonome » et « entrepreneur indépendant ».
• On devrait recourir à des conférences sectorielles, décrites au chapitre 7, pour l’élaboration de règlements spéciaux concernant les travailleurs autonomes dans des secteurs comme le camionnage.
• Le Programme du travail devrait être le principal responsable des règles concernant le nombre maximum d’heures de travail et le temps de travail dans le secteur du camionnage.

Contrat de travail

• Les employeurs devraient fournir à tous les travailleurs, y compris aux travailleurs autonomes et aux entrepreneurs indépendants, un avis écrit décrivant leur situation en matière d’emploi; ils devraient informer les employés des modalités de leur contrat de travail et de leurs droits en vertu de la Partie III.
• On devrait examiner les dispositions de la Partie III en matière de procédure afin de s’assurer qu’elles n’imposent pas de fardeau inutile aux petites et moyennes entreprises.
• Les travailleurs auxquels on a indûment refusé un salaire ou des avantages sociaux devraient recevoir une aide plus efficace du Programme du travail pour recouvrer ce qui leur est dû.
• Le gouvernement devrait promulguer le projet de loi C-55, qui protège le salaire et les avantages sociaux des travailleurs lorsqu’un employeur devient insolvable.

Partie III et droits de la personne

• Pour assurer l’application intégrale des droits de la personne et des normes du travail et pour tirer le meilleur parti possible des ressources disponibles, le Programme du travail et la Commission canadienne des droits de la personne devraient conclure des ententes de collaboration officielles afin d’éviter les conflits et les chevauchements entre les deux régimes.
• Les inspecteurs chargés de faire appliquer les normes du travail devraient être autorisés à signaler à la Commission canadienne des droits de la personne les preuves d’infraction à la législation sur
  les droits de la personne.
• Le harcèlement psychologique (intimidation) devrait être traité dans le cadre d’un programme plus vaste de prévention de la violence, en vertu de la Partie II du Code canadien du travail qui porte sur la santé et la sécurité au travail.

Contrôle du temps et équilibre entre la vie professionnelle et la vie personnelle

• Les normes d’origine législative actuelles, qui prévoient une journée de travail de huit heures, une semaine de travail de 40 heures et un nombre maximal de 48 heures de travail par semaine, devraient être conservées.
• Toutefois, les travailleurs ont besoin d’un plus grand droit de regard sur l’organisation de leur temps, que ce soit au travail ou en dehors du travail, pour pouvoir s’acquitter de leurs obligations familiales et communautaires. De leur côté, les employeurs ont besoin de régimes de travail plus flexibles afin de demeurer concurrentiels dans un marché mondial très instable. La Partie III sous sa forme actuelle ne tient pas compte adéquatement des intérêts des travailleurs et des employeurs.
• Les mêmes règles ne conviennent pas à toutes les situations. Les transporteurs aériens, les banques et les installations nucléaires ont besoin de règles différentes sur le temps de travail. Des conférences sectorielles de travailleurs et d’employeurs devraient fournir des avis au ministre du Travail afin de favoriser l’adaptation des exigences de la Partie III à ces besoins spéciaux.
• Les employeurs devraient pouvoir demander directement à leurs employés d’approuver les ajustements apportés à certaines normes prévues par la loi, plutôt que de devoir présenter une demande officielle au Programme du travail, comme c’est le cas actuellement. Une nouvelle procédure en milieu de travail devrait être créée afin de faciliter les consultations fructueuses entre employeurs et travailleurs. Cette procédure devrait faire l’objet d’un suivi destiné à vérifier que les employeurs s’y conforment.
• Pour répondre aux besoins des employeurs qui préfèrent le système d’approbation actuel, on devrait rendre plus transparente et plus efficace la procédure suivie par le Programme du travail pour approuver les ajustements apportés aux normes d’origine législative existantes.
• Certains problèmes liés à la conciliation des intérêts opposés des travailleurs et des employeurs au chapitre de la réglementation du temps de travail ne peuvent être résolus qu’en dehors du contexte des normes du travail et des relations de travail car ils touchent à de vastes aspects de la politique sociale et économique. Par exemple, les familles où les deux conjoints travaillent dépendent des garderies pour maintenir un équilibre entre leur travail et leur vie familiale; des programmes de soutien du revenu sont nécessaires si l’on veut que les travailleurs puissent prendre des congés pour poursuivre des études ou prendre soin de parents malades ou âgés.
• Même si la Partie III ne peut offrir l’aide financière requise, elle devrait s’efforcer de sensibiliser les personnes aux problèmes et permettre aux travailleurs de trouver le temps d’accomplir les activités sociales et communautaires nécessaires et de répondre à leurs besoins religieux et culturels. Il faudrait créer des congés non rémunérés afin de permettre aux travailleurs de s’acquitter de leurs obligations familiales, de faire face aux problèmes médicaux et au deuil, de poursuivre des études ou d’exercer des fonctions judiciaires.
• Les dispositions de la Partie III qui régissent les congés de maternité, les congés parentaux et les congés de soignant devraient être assouplies.
• Les travailleurs devraient avoir un droit limité de refuser d’effectuer des heures supplémentaires lorsqu’ils doivent s’acquitter d’obligations familiales ou participer à des programmes d’études inscrits à leur horaire.
• Les travailleurs devraient pouvoir demander des arrangements individuels concernant leurs heures et leur lieu de travail.
• Pour tenir compte des pratiques généralisées dans le secteur de l’emploi de compétence fédérale, la Partie III devrait prévoir des vacances légèrement plus longues pour les employés ayant de longs états de service.
• Les employeurs devraient bénéficier d’une plus grande latitude pour faire face aux situations d’urgence.

Terminaison du contrat de travail

• Les indemnités de départ des employés ayant de longs états de service devraient être augmentées.
• Les employés devraient être tenus de donner un avis de cessation d’emploi à leur employeur.
• Les travailleurs qui déclarent avoir été congédiés de façon injuste devraient avoir accès à une procédure plus rapide et plus conviviale.
• Les plaintes pour congédiement injuste devraient faire l’objet d’un examen initial visant à assurer que les employeurs ne sont pas la cible de réclamations frivoles ou vexatoires.
• On devrait fournir de l’aide aux employeurs et aux travailleurs qui n’ont pas de représentants juridiques afin qu’ils soient mieux en mesure de se représenter eux-mêmes dans le cadre d’une procédure de congédiement injuste.

Conformité et administration

• Les programmes destinés à sensibiliser les travailleurs et les employeurs à leurs droits et à leurs obligations en vertu de la Partie III sont l’un des meilleurs moyens d’assurer la conformité aux normes du travail. Lorsque c’est possible, ces programmes devraient être entrepris en collaboration avec des organismes représentant les employeurs, les travailleurs ou des organismes de défense. Or, à l’heure actuelle, les inspecteurs du travail consacrent presque tout leur temps à répondre à des plaintes individuelles et ils n’ont que très peu de temps pour s’occuper de programmes éducatifs.
• Même si la plupart des infractions intentionnelles à la Partie III sont attribuables à une petite minorité de « mauvais sujets », les inspecteurs ne recourent pratiquement pas à des mesures proactives, telles que des vérifications, pour déceler les infractions éventuelles avant qu’elles ne se produisent. Le Programme du travail ne possède pas non plus les capacités statistiques qui lui permettraient d’identifier ces employeurs et de concentrer ses ressources limitées pour les obliger à se conformer.
• La Partie III devrait prévoir un éventail amélioré et modernisé de sanctions pour décourager et punir les employeurs qui ont commis des infractions graves et répétées, telles que le congédiement de dénonciateurs.
• Le Programme du travail a parfois réussi à recouvrer des salaires et des avantages sociaux non payés à des travailleurs, mais il n’a pas la capacité d’empêcher ou de punir les contrevenants flagrants ou récidivistes. La loi prévoit des poursuites judiciaires pour châtier ces contrevenants, mais les amendes actuelles sont dérisoires et aucune poursuite n’a été intentée depuis 1987 – apparemment en raison des priorités du ministère de la Justice.
• Le Programme du travail devrait nommer un agent principal chargé de la conformité aux normes pour coordonner toutes ses initiatives dans ce domaine, y compris l’analyse, l’éducation, les vérifications et les procédures de mise en application. Ces dernières devraient être entreprises par le Programme du travail lui-même, et non par le ministère de la Justice.
• Il conviendrait de nommer une nouvelle équipe d’agents d’audience à temps plein qui serait chargée de régler toutes les plaintes de façon éclairée, impartiale et indépendante.

Travailleurs vulnérables

• De façon générale, les travailleurs d’entreprises de compétence fédérale tendent à être mieux rémunérés et à bénéficier de meilleures conditions de travail globales que leurs homologues au service d’entreprises de compétence provinciale. On remarque toutefois que les travailleurs présentant certaines caractéristiques démographiques (femmes, immigrants récents) ou employés dans certains secteurs (camionnage, services de messagerie) et selon des dispositions contractuelles particulières (travailleurs à temps partiel, temporaires, autonomes ou fournis par des agences) sont plus susceptibles que d’autres de recevoir des salaires très bas et des avantages limités, voire inexistants.
• Les travailleurs à temps partiel et temporaires devraient recevoir une rémunération égale s’ils exercent les mêmes fonctions que des travailleurs à temps plein et permanents.
• Les travailleurs temporaires devraient avoir le droit d’accumuler les périodes de service effectuées chez le même employeur afin de devenir, après un certain temps, admissibles aux avantages prévus par la loi liés à la durée du service, tels que les vacances ou l’accès aux recours en cas de congédiement injuste. Ils devraient aussi pouvoir aspirer à des employés permanents après avoir terminé une année de service ou toute période plus longue normalement exigée par l’employeur pour les employés en stage probatoire.
• Compte tenu des témoignages contradictoires sur les dispositions contractuelles offertes aux travailleurs employés par des agences
  de placement temporaire, le gouvernement et l’industrie devraient collaborer à une étude afin d’évaluer les conditions de travail dans l’industrie du placement temporaire. Entre temps, cette industrie devrait, en collaboration avec le gouvernement, élaborer son propre code de conduite énonçant les normes à appliquer aux travailleurs temporaires. Les employeurs assujettis à la législation fédérale et le gouvernement fédéral lui-même devraient faire affaire uniquement avec les agences qui se conforment au code de l’industrie.
• Si des agences omettent de payer les salaires ou les avantages acquis par des travailleurs pendant qu’ils sont affectés à des entreprises clientes, ces entreprises devraient être responsables de toutes les sommes dues.
• Actuellement, les travailleurs autonomes, qui se trouvent le plus souvent dans le secteur du camionnage, ne sont pas visés par la Partie III. Leurs conditions de travail influent sur celles de leurs collègues visés par la Partie III et ils ont parfois besoin des mesures de protection offertes par cette loi. Pourtant, de nombreux travailleurs autonomes ne désirent pas être couverts par l’ensemble de la Partie III ou n’en ont pas besoin. Des règlements spéciaux devraient donc être adoptés à la suite d’une conférence sectorielle pour permettre à ces travailleurs d’être couverts dans certains domaines limités.
• Il arrive souvent que les travailleurs vulnérables – en particulier les travailleurs à temps partiel, temporaires, autonomes ou fournis par des agences – ne soient pas admissibles aux avantages sociaux (assurance-médicaments, assurance dentaire ou assurance-invalidité et pensions) que les employeurs offrent au personnel permanent à temps plein. De même, il est rare que les travailleurs de tous genres employés par des petites entreprises, tout comme les propriétaires de ces entreprises, aient accès à de tels avantages. Le gouvernement fédéral devrait étudier la faisabilité d’établir une « banque d’avantages » du secteur public ou privé pour aider les travailleurs vulnérables et les petits entrepreneurs à bénéficier de cette couverture.
• Le gouvernement fédéral devrait veiller à ce que les travailleurs domestiques ou agricoles qui détiennent un permis de travail temporaire au Canada soient traités équitablement.
• Le gouvernement fédéral ne décide plus lui-même du salaire minimum : il adopte le salaire minimum en vigueur dans chaque province. Le gouvernement devrait recommencer à veiller à ce qu’un salaire minimum adéquat soit versé au petit nombre d’employés vulnérables travaillant pour des entreprises de compétence fédérale et ayant besoin d’être protégés contre l’exploitation ou les abus. Au lieu d’adopter un montant précis qui serait probablement remis en question périodiquement, le gouvernement devrait reconnaître le principe selon lequel aucun travailleur canadien ne doit continuer à vivre dans la pauvreté alors qu’il a travaillé à temps plein pendant un an. Ce principe devrait être mis en pratique progressivement sur une période de plusieurs années pendant laquelle on relèverait le salaire minimum fédéral jusqu’à ce qu’il atteigne l’indice du seuil de faible revenu (SFR). Ensuite, le salaire minimum devrait être ajusté à intervalles fixes selon une formule convenue. Il s’agit d’une question de décence fondamentale dont aucun pays moderne et prospère comme le Canada ne peut faire abstraction. Heureusement, il est possible d’établir un salaire minimum sans que cela n’ait de répercussions négatives sur l’emploi dans le secteur assujetti à la législation fédérale.

Normes du travail dans une économie dynamique

• Les normes du travail fédérales énoncées à la Partie III sont, à d’importants égards, inférieures à celles que l’on trouve dans d’autres économies très performantes et, à de nombreux égards, elles sont inférieures aux normes en vigueur dans certaines des entreprises les plus prospères du Canada. Il n’y a donc aucune raison de craindre que les normes fédérales représentent un fardeau pour l’économie canadienne.
• Il est largement admis que des normes du travail élevées et un rendement élevé en milieu de travail vont souvent de pair. On ne doit toutefois pas en déduire que la Partie III devrait constituer le principal moyen d’améliorer la productivité et d’autres aspects de la performance économique du Canada. Les normes du travail devraient plutôt faire partie d’une initiative plus vaste de « flexicurité » qui, simultanément, offrirait plus de souplesse aux employeurs pour s’adapter à l’évolution des technologies et de la concurrence et renforcerait la sécurité des travailleurs en leur fournissant des possibilités de recyclage et d’autres ressources nécessaires pour répondre aux nouvelles exigences du marché du travail.
• Les dispositions actuelles de la Partie III concernant les licenciements collectifs constituent un exemple probant des avantages possibles
  de la « flexicurité ». Ces dispositions devraient être maintenues et, à certains égards, améliorées.
• En collaboration avec les provinces et les parties présentes en milieu de travail, le gouvernement fédéral devrait adopter une politique vaste et administrée de façon dynamique, destinée à améliorer la formation des travailleurs de compétence fédérale et à augmenter la productivité en encourageant un rendement élevé et la mise en place de pratiques exemplaires en milieu de travail. À mesure que cette politique s’installerait, on devrait apporter des ajustements à la Partie III afin de garantir que les travailleurs puissent tirer pleinement parti des nouvelles possibilités qu’elle offre. En l’absence d’une telle politique et pour reconnaître l’importance de la formation, les travailleurs devraient pouvoir disposer chaque année de cinq jours de congé non rémunérés utilisés pour des fins éducatives.

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Date de modification :

2011-12-02