Le Programme d'adaptation des travailleurs âgés - Rapport d'évaluation - Octobre 1996

Résumé

Vue d'ensemble et objectif

Depuis 15 ans, le rythme de la restructuration économique s'est accéléré au Canada. Alors que certains travailleurs y ont acquis de nouvelles possibilités, d'autres s'en sont trouvés plus vulnérables. Il en va ainsi le plus souvent pour les travailleurs âgés. Le Programme d'adaptation des travailleurs âgés (PATA), implanté en 1987, a pour but d'aplanir certaines des difficultés auxquelles font face les travailleurs âgés qui perdent leur emploi. Le PATA veut aider ceux d'entre eux qui sont peu susceptibles de trouver un autre emploi, en leur offrant une indemnité qui leur permettra d'effectuer la transition entre leur mise à pied et la retraite.

Notre étude avait pour objectif général d'évaluer les effets du PATA sur les travailleurs âgés et, pour objectif particulier, d'en comparer le résultat en regard d'autres travailleurs âgés n'ayant pas participé au programme. Conformément à notre mandat, l'évaluation a porté sur quatre grandes questions : 1) le bien-fondé du programme; 2) sa conception; 3) ses effets, et 4) les solutions de rechange.

Description du programme

Le Programme d'adaptation des travailleurs âgés a été créé en 1987. D'abord placé sous l'égide de Travail Canada, il relève maintenant de Développement des ressources humaines Canada (DRHC) et des provinces qui en sont partenaires. Au moment de notre évaluation, 11 751 personnes étaient inscrites au programme à la suite de 916 licenciements.

Le PATA s'adresse aux travailleurs approchant l'âge de la retraite (entre 55 et 64 ans), qui ont perdu leur emploi en raison d'un congédiement collectif. L'admissibilité au programme est établie en deux temps : la désignation du licenciement et l'acceptation des travailleurs individuels. La désignation du licenciement se fonde sur des facteurs comme le degré de bouleversement économique qu'un licenciement a provoqué et la proportion de travailleurs âgés qui ont été touchés. L'acceptation des individus dépend de l'âge, de leurs années de service et de leur statut d'employé. Une fois acceptés, les participants peuvent toucher une aide financière jusqu'à ce qu'ils atteignent l'âge de 65 ans. Le mode de calcul ainsi que le montant des prestations et des déductions (en raison, par exemple, d'un régime de retraite privé ou d'un revenu d'emploi) varient selon les provinces. Les prestations du PATA sont versées par l'entremise des assureurs privés.

Depuis sa création, le programme a connu trois régimes et a fait l'objet de nouvelles ententes cadres. Le deuxième régime, adopté en 1992, comportait des modifications tendant à rendre la structure des prestations plus équitable, à mieux cibler les travailleurs âgés à faible revenu et à faciliter l'accès des femmes au PATA. Notre évaluation concerne surtout les participants du régime 2. Aucun nouveau projet ne sera dorénavant accepté parce qu'on a mis fin au programme à la fin de l'exercice de 1996-97.

Méthodologie

Pour cette évaluation, notre méthodologie était fondée sur une information de sources multiples. La recherche préparatoire comportait les éléments suivants :

• Un examen de la documentation pertinente. Nous avons étudié la documentation relative au déplacement des travailleurs âgés ainsi qu'à l'expérience internationale touchant les programmes d'adaptation de ces travailleurs. Nous avons également examiné à fond la documentation relative au PATA. Nous avons ainsi mis au point une description du programme qui comprend notamment un modèle de la logique du programme.
• Des entrevues auprès d'informateurs clés. Le grand nombre d'entrevues effectuées auprès d'informateurs clés, c'est-à-dire les responsables du programme à l'Administration centrale, nous ont permis de dégager le contexte nécessaire à l'évaluation et de nous renseigner sur les sources de données administratives.
• Des groupes de discussion pré-enquête. Durant la phase d'élaboration de la recherche, nous avons formé deux groupes de discussion avec des participants du PATA. Les renseignements obtenus ont contribué à la rédaction des questionnaires de l'enquête.
• L'analyse des données administratives. Nous avons analysé, dans le cadre de ce projet, trois sortes de données administratives : la base de données des inscriptions au PATA, les dossiers administratifs de DRHC et le dossier des prestations du PATA.
• Une enquête auprès des participants. Au total, nous avons complété 1 050 entrevues au moyen d'un échantillon aléatoire de personnes ayant touché des prestations du PATA, mises à pied entre 1989 et 1993.
• Une enquête auprès des participants non confirmés. Nous avons effectué une petite enquête auprès de personnes admissibles au PATA (c.-à-d. qui figuraient dans sa base de données administratives) mais qui n'ont pas participé au programme. Ainsi, nous avons interrogé : 1) 150 personnes n'ayant pas fait leur inscription; 2) 100 personnes de la catégorie « prestation nulle » et 3) 51 personnes qui se sont retirées du programme.
• Une enquête auprès d'un groupe témoin. Il y a eu, en tout, 612 entrevues de personnes faisant partie d'un groupe témoin, qui ont été licenciées au cours de la période à l'étude mais qui ne se sont pas prévalu du programme. Par souci de comparabilité, nous avons choisi en trois étapes les membres du groupe témoin afin de nous assurer : 1) que l'importance du licenciement et la taille de la communauté visée ressemblaient à celles du groupe participant; 2) que l'âge des personnes choisies correspondait au critère du programme et 3) que les personnes choisies remplissaient les autres critères d'admissibilité au PATA (années de service, caractère permanent du licenciement).

Résultats

Ciblage du programme

Le PATA s'adresse à une couche de travailleurs déplacés ayant besoin d'un soutien du revenu. Selon le profil des participants, ces travailleurs ont fait, dans l'ensemble, peu d'études et se concentrent dans des secteurs qui n'exigent pas beaucoup de qualifications. Le manque de formation et de compétence transférable se traduit, pour ces travailleurs, par des perspectives d'emploi peu reluisantes.

Il est probable que le PATA ne rejoigne pas tous les travailleurs âgés qui pourraient tirer avantage du programme. Le rayonnement du PATA se trouve en quelque sorte restreint en raison de ses moyens limités et de la discrétion qui entoure le programme. Les critères d'admissibilité en réduisent aussi l'accès. L'exclusion des licenciements mineurs écarte certaines couches de la main-d'oeuvre parmi les plus vulnérables, soit les travailleurs âgés que de petites entreprises ont licenciés en ne leur offrant, pour peu qu'elles le fassent, que de maigres indemnités de départ ou de pensions de retraite.

Prestation et délais

De façon générale, les participants se montrent très satisfaits du programme, quoique ceux du deuxième régime le soient un peu moins. Dans leur optique, le délai entre le début de leur admissibilité et le moment où ils ont commencé à toucher leurs prestations est source de mécontentement. Certains délais ne sont pas attribuables au fonctionnement du programme mais dépendent, entre autres, du retard dans la présentation des demandes ou de la lenteur dans la mise au point des ententes cadres.

Services d'adaptation

Les participants du PATA étaient plus susceptibles que les membres du groupe témoin d'avoir, à la suite de leur licenciement, reçu des services d'adaptation comme des conseils en matière de recherche d'emploi ou de planification à la retraite. Compte tenu du genre de licenciement dont les participants du PATA ont été victimes (licenciement majeur, fermeture d'usine), ils ont été plus susceptibles de se faire offrir ces services. Tant au sein des participants que du groupe témoin, seule une minorité de travailleurs ont poursuivi leur formation après avoir été mis à pied.

Répercussions sur le marché du travail

Parmi les participants tout comme au sein du groupe témoin, les travailleurs âgés déplacés ont eu peu d'occasions de se faire réembaucher; ils ne sont qu'une minorité à avoir trouvé du travail après leur licenciement. Bien que la plupart des travailleurs visés aient cherché un emploi après avoir été remerciés, les participants du PATA ont été moins susceptibles que les membres du groupe témoin d'en trouver un à plein temps ou à temps partiel. Les emplois que les participants du PATA ont trouvés étaient plutôt susceptibles d'être temporaires, à temps partiel et dotés d'un salaire et d'avantages sociaux inférieurs à ceux du groupe témoin. Il est évident, d'après notre évaluation, que le PATA décourage quelque peu la participation au marché du travail. Les modifications apportées au programme dans le deuxième régime n'ont pas non plus stimulé les prestataires à participer davantage au marché du travail.

En matière de revenu d'emploi, les données d'évaluation montrent que les travailleurs faisant partie aussi bien des participants que du groupe témoin ont éprouvé une baisse importante après leur licenciement. Cette perte financière était sensiblement plus élevée pour les participants que pour les membres du groupe témoin. Malgré une baisse de revenu supérieure, les participants du PATA s'en sont mieux tirés que les membres du groupe témoin, du moins à court terme, en ce qui concerne leur revenu global après leur mise à pied.

D'après les données sur le revenu, le PATA ne tend pas à promouvoir l'autonomie financière des participants ni ne les encourage à s'affranchir des autres formes d'aide gouvernementale. Au contraire, ainsi qu'il est prévu dans sa conception même, le PATA est en relation avec les autres programmes d'aide gouvernementaux, qu'il vient compléter. Étant donné que près de 90 p. 100 des participants et des membres du groupe témoin ont touché respectivement des prestations anticipées du RPC/RRQ, on peut penser que le RPC/RRQ est utilisé comme programme national d'adaptation de la main-d'oeuvre en ce qui concerne les travailleurs âgés.

Qualité de vie

Le PATA semble avoir contribué à améliorer la qualité de vie de ses participants. Ceux du premier régime, en particulier, se sont dits plus satisfaits à propos de certains aspects de leur vie comme la possibilité de passer plus de temps en famille et de prendre part à des activités sociales et de loisirs.

Apport à la communauté

Bien qu'on n'ait pas mesuré précisément le degré d'apport à la communauté, le PATA a procuré à ses participants un niveau de revenu supérieur qui a sans doute été avantageux pour la collectivité en raison de dépenses plus élevées. Le PATA contribue également à maintenir dans leur milieu les travailleurs âgés licenciés. Il y a peu d'indices selon lesquels la participation à la vie communautaire sous forme de bénévolat en aurait été accrue.

Conclusions

Il ressort de notre évaluation que le PATA a constitué une stratégie d'adaptation précieuse pour de nombreux travailleurs âgés ayant perdu leur emploi, et qu'il a comblé un besoin réel pour cette portion de la main-d'oeuvre. Vu le profil du groupe cible et la réalité actuelle du marché du travail, le programme fonctionne surtout comme stratégie de soutien passive qui procure aux travailleurs une aide financière nécessaire.

Toutefois, les critères du programme causent beaucoup d'inégalité. Notamment, la restriction de l'admissibilité aux seuls licenciements majeurs a pour effet d'écarter du programme beaucoup de travailleurs licenciés qui en auraient besoin. Ces travailleurs font face à des situations d'adaptation souvent plus difficiles et qui leur posent un défi encore plus insurmontable que dans le cas des participants du PATA.